——2019年5月29日在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第十三次会议上
市财政局局长 吴素芳
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受市人民政府委托，现将北京市2019年地方政府债务限额及市级预算调整方案的议案作如下说明，请予审议。
一、关于本市2018年政府债务管理情况
2018年，在市委的坚强领导下，在市人大的监督指导下，全市深入贯彻落实党中央、国务院决策部署和预算法规定，紧紧围绕“强监管、控风险、促发展”这条主线，加强政府债务项目、预算、发行、使用、风险等方面管理工作，在牢牢守住不发生区域性系统性风险底线的同时，努力推进首都高质量发展。
一是夯基础，着力加强政府债务项目管理。全面加强政府债务项目库建设，及早做好项目准备。建立涵盖项目需求申报、债券资金审核、债务限额分配、支出使用管理、债务还本付息等在内的政府债务全过程项目管理机制，形成政府债务“借、用、管、还”相统一的闭环管理系统。
二是硬约束，着力加强政府债务预算管理。围绕市委市政府中心工作，建立政府债务安排与预算编制管理相结合、预算资金与政府债务资金相统筹的衔接机制。在预算申报阶段，同步开展项目需求对接，对条件成熟适合发债、亟需投入但年度预算无法安排的项目，通过发行政府债券解决，弥补建设资金缺口。同时，按照财政部文件规定，结合全年预算安排，2018年本市发行再融资债券78.86亿元，用于偿还对应到期地方政府债券本金，缓解部分债券资金到期偿还压力。
三是重效率，着力加强债券发行支出管理。按照财政部统一部署，着力优化债券发行程序，合理安排债券发行节奏，加快债券发行进度。对已经过市人大批准的政府债券项目，通过调度库款提前拨付资金，加快支出进度，提高资金使用效益。加强债券资金支出使用管理，对支出进度慢的部门或区进行约谈、通报。
四是强监管，着力加强政府债务风险管理。建立债务风险动态监测机制，完善风险评估和预警体系，加强政府债务日常监督检查，及时梳理排查债务风险隐患。结合债务期限结构，制定未来十年的政府债券还本付息计划，并将还本付息资金分年度纳入预算管理，有效避免偿债风险。制定稳妥化解债务风险实施方案，按照“一区一策”的原则，研究细化风险防控的具体措施，督促各区落实主体责任、巩固风险防控成果。
五是促发展，着力加强债券资金使用管理。用足用好政府债券资金，切实发挥政府债务对稳增长、促发展的积极作用。2015年至2017年累计发行置换债券2195.42亿元，用于置换存量政府债务，规范了政府债务管理，缓解了政府当期偿债压力，降低了利息负担。同时，2015年至2018年累计发行新增政府债券1785亿元，其中2018年发行566亿元。债券项目的顺利实施，为推进京津冀协同发展、城市副中心建设等重大战略，补齐城乡基础设施、棚户区改造、土地储备、环境整治和生态保护等领域短板提供了有力支撑。通过政府适度举借债务，形成了大量优质资产，促进了本市经济社会持续健康发展。
截至2018年末，本市政府性债务余额4440.48亿元，比2017年底增加312.63亿元，增长7.6%，其中，政府债务余额4248.89亿元，比上年增长9.6%，低于当年8302.4亿元的政府债务限额。总体看，本市政府债务规模适中、风险可控。
二、关于本市2019年地方政府债务限额
(一)政府债务总限额
2019年全国地方政府债务限额已经十三届全国人大二次会议审议批准。经国务院批准，财政部核定本市2019年地方政府债务限额9119.4亿元，其中，一般债务2712.3亿元，专项债务6407.1亿元。为贯彻落实中央经济工作会议要求，实施积极的财政政策，发挥政府债务对缓解财政收支矛盾、防范财政金融风险和促进经济发展的积极作用，2019年本市地方政府债务限额与财政部核定限额及结构保持一致，拟定为9119.4亿元，其中，一般债务2712.3亿元，专项债务6407.1亿元。
(二)政府债务新增限额
经国务院批准，财政部核定本市2019年新增政府债务限额1107亿元，其中，一般债务132亿元，专项债务975亿元。与财政部去年底提前下达、经市十五届人大二次会议批准并纳入本市年初预算的新增政府债务限额相比，规模增加743亿元，其中，一般债务减少70亿元，专项债务增加813亿元。
(三)政府再融资债券情况
按国务院要求，财政部核定本市2019年地方政府再融资债券发行规模上限294.45亿元，其中，一般债券138.20亿元，专项债券156.25亿元。
三、关于2019年新增政府债务及再融资债券安排方案
按照预算法和国务院关于加强地方政府性债务管理的意见，地方政府应在国务院规定的限额内，通过发行政府债券举借债务。剔除年初预算安排、已发行拨付的新增政府债券资金294亿元，本市2019年剩余813亿元专项债务额度，全部用于发行政府债券。新增政府债务限额及再融资债券安排方案如下：
(一)新增债券安排方案
主要把握四个原则。一是保重点。突出保障市委市政府确定的重点项目资金需求，推进疏解非首都功能、新机场、副中心建设、“三城一区”建设等重大项目顺利实施。二是防风险。通过发行政府债券，开好依法规范举债的“前门”，保障在建项目后续融资，防范资金链断裂带来“处置风险的风险”。三是强统筹。将部门预算与债务预算总体考虑，统筹安排，将适合发债的成熟项目提前纳入债务计划，缓解财政收支矛盾。四是严把关。严格项目审核，明确绩效目标和偿还计划，对项目规划不稳定、资金需求不实以及当年不能确保支出的项目不予安排额度，提高债务资金使用效益。
按照上述原则，并充分考虑市级部门、各区政府重点工作资金需求和市区两级财政承受能力等因素，剩余新增政府债务主要用于棚户区改造、土地储备等重点领域和重大工程，共涉及52个项目，包括棚户区改造29个项目606.9亿元、土地储备21个项目157.1亿元、其他2个项目49亿元。其中，市级5个项目，安排资金120亿元；区级47个项目，安排资金693亿元。
(二)再融资债券安排方案
根据财政部批准的规模上限，结合本市实际，2019年将发行政府再融资债券294.45亿元，用于偿还当年到期地方政府债券本金，其中，一般债券138.20亿元，专项债券156.25亿元。
四、关于2019年市级预算调整方案
按照预算法要求，经市人大批准的市本级预算，在执行中需要增加或者减少预算总支出、调入预算稳定调节基金以及增加举借债务数额的，应当编制预算调整方案，并提请市人大常委会审查和批准。
2019年本市新增地方政府债务1107亿元(其中，一般债务132亿元，专项债务975亿元)、发行再融资地方政府债券294.45亿元(其中，一般债券138.20亿元，专项债券156.25亿元)，扣除已纳入年初预算的新增政府债务364亿元(其中，一般债务202亿元，专项债务162亿元)，并增加调入预算稳定调节基金30亿元后，本次预算调整1067.45亿元。其中，增加市级一般公共预算收支98.20亿元，市级一般公共预算收支分别由5050.38亿元调整至5148.58亿元；增加市级政府性基金预算收支969.25亿元，市级政府性基金预算收支分别由1381.37亿元调整至2350.62亿元。调整后，市级预算收支平衡。
下一步，按照预算法要求，市人大常委会审查批准后，将及时下达债务额度，督促各区按预算法编制预算调整方案报同级人大常委会审查批准，并做好与年初向人代会报批预算草案的衔接工作。强化债券发行管理，加快债券资金拨付使用进度，提高债券资金使用效益。积极稳妥地推进政府债务信息公开。健全政府债务“借、用、管、还”全过程监管体系，在加强偿债压力论证的基础上，制定和落实好债务偿还计划，增强政府债务安排的合理性和可持续性。严格规范政府举债行为，加强日常监测和风险预警，坚决守住不发生区域性系统性风险的底线。